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Riforma Madia, Consiglio di Stato: “Decreto bis su partecipate consente a governatori di decidere quali salvare”

I giudici di palazzo Spada danno il via libero al correttivo sulle società partecipate ma contestano la “medesima criticità di attribuire al presidente del Consiglio dei ministri il potere di escludere singole società dall’applicazione della riforma. Ma non solo: perché tale potere adesso sarà esteso anche ai governatori delle regioni

Doveva sanare il disegno di legge sulla Pubblica Amministrazione dopo i rilievi mossi dalla Consulta. Per il Consiglio di Stato, però, il decreto correttivo sulle società partecipate continua ad avere la medesima “criticità, evidenziata già con il primo parere sullo schema di testo unico, di attribuire al presidente del Consiglio dei ministri il potere di escludere singole società dall’applicazione della riforma, con semplice provvedimento amministrativo”. Come dire: il premier potrà decidere quali partecipate far sopravvivere dall’impetuosa riduzione promessa con la riforma Madia. Ma non solo: perché tale potere adesso sarà esteso anche ai governatori delle regioni. Sono queste le principali osservazioni fatte dai giudici di palazzo Spada, che hanno comunque dato parere favorevole al decreto correttivo del testo unico sulle partecipate, predisposto per rispondere ai rilievi mossi dalla Corte Costituzionale.

Foto Fabio Cimaglia / LaPresse
13-02-2017 Roma
Direzione Nazionale del Partito Democratico
Nella foto Marianna Madia
Photo Fabio Cimaglia / LaPresse
13-02-2017 Rome (Italy)
National leadership of the Democratic Party
In the pic Marianna Madia

Nel novembre scorso, infatti, la Consulta aveva dichiarato incostituzionale alcune parti della legge di riforma della pubblica amministrazione e di fatto aveva invalidato alcuni decreti attuativi – come quello, appunto, sulla società partecipate – per i quali non era prevista alcuna intesta tra lo Stato e le Regioni, ma soltanto il “parere” di queste ultimi. Il 17 gennaio 2017, quindi, il Consiglio di Stato aveva indicato la linea da seguire nei “decreti correttivi” per far continuare il processo di riforma.

Secondo il Consiglio di Stato, però, il potere riconosciuto al premier “di escludere singole società dall’applicazione della riforma”, può configurare “possibile violazione del principio di legalità e dubbio fondamento nella legge di delega”. I giudici, tra l’altro, indicano “la ancor più grave criticità di estendere, con il correttivo, tale potere derogatorio anche ai presidenti delle Regioni, perché ciò consentirebbe a un’autorità regionale di derogare, con suo provvedimento, a una disciplina statale generale propria dell’ordinamento civile”.

Pur avendo dato il suo via libera al testo normativo, dunque, il Consiglio di Stato chiede una serie di interventi per limitare deroghe e invita a fare di più su responsabilità, fallimento, in house e controlli. Secondo l’organo di rilievo costituzionale, infatti, il decreto correttivo non dovrebbe limitarsi ad attuare la sentenza della Consulta, ma anche introdurre tutte le modifiche necessarie per risolvere incertezze e per far funzionare, nella pratica, le norme originarie.

Tra i rilievi del Consiglio di Stato, oltre a quello relativo ai poteri del premier estesi ai governatori di Regione, segnala l’esigenza di rendere effettivo il principio di “fallibilità” delle società pubbliche, raccordandone la disciplina con la norma del testo unico che impone alle amministrazioni locali partecipanti di accantonare nel bilancio un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato delle società in house, misura che “negherebbe in radice la possibilità per le società in house di fallire” e che potrebbe risolversi anche in un indebito aiuto di Stato.

Per i giudici occorre poi riunificare la disciplina in tema di enti in house (che oggi è contenuta, con qualche difformità, sia nel testo unico sulle società partecipate sia nel codice dei contratti pubblici) e di chiarirne alcuni aspetti, tra cui la modalità di scelta del socio privato. Ed è opportuno specificare l’applicabilità del codice dei contratti pubblici anche agli acquisti di beni e servizi da parte delle società pubbliche. Il Consiglio di Stato segnala infine l’importanza “cruciale” del ruolo del ministero (e, in prospettiva, delle Regioni) contro le elusioni dalla riforma, su cui andrebbero irrobustiti i poteri di intervento, e della fase transitoria di razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche attuali entro il 30 giugno 2017, In questo senso i giudici sottolineano “la grande rilevanza di queste disposizioni per l’effettivo successo dell’intera riforma”, per le quali “andrebbe ulteriormente rafforzata, con particolare riferimento all’operazione in questione, la funzione di controllo e monitoraggio“

di F. Q. | 14 marzo 2017

Le prime modifiche spuntate nei decreti avviati ieri dal consiglio dei ministri si spiegano anche con questo fattore, oltre che con l’esigenza di rivedere il calendario per l’allungamento dei tempi prodotto dall’obbligo di tornare su provvedimenti già varati. Nascono da qui i tre mesi in più concessi alle pubbliche amministrazioni per scrivere il piano di dismissioni delle partecipate (e quindi per attuarlo, entro un anno dall’approvazione del piano) e alle società controllate per individuare gli esuberi.

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La nuova scadenza, come anticipato sul Sole 24 Ore di ieri, è fissata al 30 giugno, mentre si riaprono fino al 31 luglio i termini, scaduti a dicembre, per adeguare ai principi della riforma gli Statuti delle società pubbliche.

Sui parametri che individuano le partecipazioni da abbandonare, per il momento, non è cambiato molto. I “governatori”, oltre al salvataggio delle partecipazioni detenute dalle finanziarie regionali, ottengono la possibilità di escludere dalla riforma le società che ritengono da proteggere per ragioni di interesse pubblico. Le altre deroghe arrivate con il correttivo sono iper-settoriali, e salvano le aziende agricole delle università e le società pubbliche che producono energia da fonti rinnovabili, mentre resta confermata la tagliola alle mini-società: la soglia minima di fatturato raggiunto in media nei tre anni precedenti per salvarsi resta a un milione di euro, e rimane l’obbligo di chiudere le società (1.200 secondo gli ultimi dati della Corte dei conti) con più amministratori che dipendenti. Finirà così? Difficile dirlo, perché il correttivo dovrà appunto ottenere l’intesa degli enti territoriali che a più riprese hanno chiesto di dimezzare il limite minimo di fatturato e concedere più autonomia alle scelte sulle mini-aziende. In discussione rimangono anche le modalità di gestione degli esuberi: in fatto di personale, il correttivo chiarisce che il blocco delle assunzioni nelle società controllate partirà solo quando sarà approvato il decreto del ministero del Lavoro chiamato a fissare le regole.

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Di seguito uno stralcio dell’art.16 e l’articolo 18 della legge 124/2015

Art. 16.
Procedure e criteri comuni per l’esercizio di deleghe legislative di semplificazione

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, ovvero entro il diverso termine previsto dall’articolo 17, decreti legislativi di semplificazione dei seguenti settori:

…

b) partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche;

…

Art. 18.

Riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche

1. Il decreto legislativo per il riordino della disciplina in materia di partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche è adottato al fine prioritario di assicurare la chiarezza della disciplina, la semplificazione normativa e la tutela e promozione della concorrenza, con particolare riferimento al superamento dei regimi transitori, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi, che si aggiungono a quelli di cui all’articolo 16:

a) distinzione tra tipi di società in relazione alle attività svolte, agli interessi pubblici di riferimento, alla misura e qualità della partecipazione e alla sua natura diretta o indiretta, alla modalità diretta o mediante procedura di evidenza pubblica dell’affidamento, nonché alla quotazione in borsa o all’emissione di strumenti finanziari quotati nei mercati regolamentati, e individuazione della relativa disciplina, anche in base al principio di proporzionalità delle deroghe rispetto alla disciplina privatistica, ivi compresa quella in materia di organizzazione e crisi d’impresa;
b) ai fini della razionalizzazione e riduzione delle partecipazioni pubbliche secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, ridefinizione della disciplina, delle condizioni e dei limiti per la costituzione di società, l’assunzione e il mantenimento di partecipazioni societarie da parte di amministrazioni pubbliche entro il perimetro dei compiti istituzionali o di ambiti strategici per la tutela di interessi pubblici rilevanti, quale la gestione di servizi di interesse economico generale; applicazione dei princìpi della presente lettera anche alle partecipazioni pubbliche già in essere;
c) precisa definizione del regime delle responsabilità degli amministratori delle amministrazioni partecipanti nonché dei dipendenti e degli organi di gestione e di controllo delle società partecipate;
d) definizione, al fine di assicurare la tutela degli interessi pubblici, la corretta gestione delle risorse e la salvaguardia dell’immagine del socio pubblico, dei requisiti e della garanzia di onorabilità dei candidati e dei componenti degli organi di amministrazione e controllo delle società, anche al fine di garantirne l’autonomia rispetto agli enti proprietari;
e) razionalizzazione dei criteri pubblicistici per gli acquisti e il reclutamento del personale, per i vincoli alle assunzioni e le politiche retributive, finalizzati al contenimento dei costi, tenendo conto delle distinzioni di cui alla lettera a) e introducendo criteri di valutazione oggettivi, rapportati al valore anche economico dei risultati; previsione che i risultati economici positivi o negativi ottenuti assumano rilievo ai fini del compenso economico variabile degli amministratori in considerazione dell’obiettivo di migliorare la qualità del servizio offerto ai cittadini e tenuto conto della congruità della tariffa e del costo del servizio;
f) promozione della trasparenza e dell’efficienza attraverso l’unificazione, la completezza e la massima intelligibilità dei dati economico-patrimoniali e dei principali indicatori di efficienza, nonché la loro pubblicità e accessibilità;
g) attuazione dell’articolo 151, comma 8, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di consolidamento delle partecipazioni nei bilanci degli enti proprietari;
h) eliminazione di sovrapposizioni tra regole e istituti pubblicistici e privatistici ispirati alle medesime esigenze di disciplina e controllo;
i) possibilità di piani di rientro per le società con bilanci in disavanzo con eventuale commissariamento;
l) regolazione dei flussi finanziari, sotto qualsiasi forma, tra amministrazione pubblica e società partecipate secondo i criteri di parità di trattamento tra imprese pubbliche e private e operatore di mercato;
m) con riferimento alle società partecipate dagli enti locali:
- 1) per le società che gestiscono servizi strumentali e funzioni amministrative, definizione di criteri e procedure per la scelta del modello societario e per l’internalizzazione nonché di procedure, limiti e condizioni per l’assunzione, la conservazione e la razionalizzazione di partecipazioni, anche in relazione al numero dei dipendenti, al fatturato e ai risultati di gestione;
- 2) per le società che gestiscono servizi pubblici di interesse economico generale, individuazione di un numero massimo di esercizi con perdite di bilancio che comportino obblighi di liquidazione delle società, nonché definizione, in conformità con la disciplina dell’Unione europea, di criteri e strumenti di gestione volti ad assicurare il perseguimento dell’interesse pubblico e ad evitare effetti distorsivi sulla concorrenza, anche attraverso la disciplina dei contratti di servizio e delle carte dei diritti degli utenti e attraverso forme di controllo sulla gestione e sulla qualità dei servizi;
- 3) rafforzamento delle misure volte a garantire il raggiungimento di obiettivi di qualità, efficienza, efficacia ed economicità, anche attraverso la riduzione dell’entità e del numero delle partecipazioni e l’incentivazione dei processi di aggregazione, intervenendo sulla disciplina dei rapporti finanziari tra ente locale e società partecipate nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica e al fine di una maggior trasparenza;
- 4) promozione della trasparenza mediante pubblicazione, nel sito internet degli enti locali e delle società partecipate interessati, dei dati economico-patrimoniali e di indicatori di efficienza, sulla base di modelli generali che consentano il confronto, anche ai fini del rafforzamento e della semplificazione dei processi di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche partecipanti e delle società partecipate;
- 5) introduzione di un sistema sanzionatorio per la mancata attuazione dei princìpi di razionalizzazione e riduzione di cui al presente articolo, basato anche sulla riduzione dei trasferimenti dello Stato alle amministrazioni che non ottemperano alle disposizioni in materia; 6) introduzione di strumenti, anche contrattuali, volti a favorire la tutela dei livelli occupazionali nei processi di ristrutturazione e privatizzazione relativi alle società partecipate;
- 7) ai fini del rafforzamento del sistema dei controlli interni previsti dal testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, revisione degli obblighi di trasparenza e di rendicontazione delle società partecipate nei confronti degli enti locali soci, attraverso specifici flussi informativi che rendano analizzabili e confrontabili i dati economici e industriali del servizio, gli obblighi di servizio pubblico imposti e gli standard di qualità, per ciascun servizio o attività svolta dalle società medesime nell’esecuzione dei compiti affidati, anche attraverso l’adozione e la predisposizione di appositi schemi di contabilità separata.

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per scaricare la legge 124/2015

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